Políticas de Acceso Universal en América Latina / Henoch Aguiar. Taller “Servicio Universal en América Latina . La Paz-Bolivia, 21 de abril de 2005
A continuación resumo (poco por la riqueza de los detalles) la ponencia de Henoch Aguiar en el Taller realizado por Regulatel en La Paz en el mes de abril.
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El tema es Políticas de Acceso Universal (SU) en América Latina. No se si ustedes se han fijado en la potencia del término universal. Primero, tiene un gustito como de 1920, Compañía de Seguros la Universal, universal suena como muy ecuménico, casi religioso. Aún más, existe más, me fijé, existe la Iglesia Universal del Reino de Dios. Los títulos a veces engañan y esconden realidades bien diferentes. Su creador de esta iglesia, un tal Edir Macedo fue encarcelado en Miami en 1922 por fraude y charlatenería, una joyita.
El objetivo de este seminario es que no nos pase lo mismo que a Macedo, o sea que declamemos un SU que tenga después realidad infinitamente más modestas, parcas y poco mostrables.
Porque hablar del SU en América Latina es hablar a la vez de lo muy lindo, de lo más lindo y de cosas feas. Fue muy lindo insertarse ayer en las montañas y encontrarnos con el indígena que transformó una choza para poner un teléfono en un emporio comercial gracias a una propinita (1), este que generó todo un emprendimiento de teléfono
Es muy feo saber que, por ejemplo, empezando por casa, en Argentina, Brasil o Bolivia millones de dólares destinados al SU quedaron en alguna cuenta nacional y a veces todavía no fueron utilizados para la gente que lo necesitaba durante mucho tiempo.
Es muy lindo ver cuando hay debates en donde prestadores y gobierno pujan y se pelean para ver quien encuentra la mejor manera, la más eficiente para reintegrar la sociedad a comunidades que estaban alejadas.
Es muy feo cuando el servicio universal se transforma en botín, en uno de los modos en que algunos prestadores buscan o bien trabar el nacimiento de sus competidores, o bien son incapaces de reconocer el bien hecho por los que vinieron antes. A mi me ha pasado, por ejemplo, en la Argentina cuando se establecía el SU que se iba a administrar de manera independiente, recibí una presión terrible para pasar el 1 al 3% y directamente a la caja del incumbente, eso es una muestra.
Después en muchos países se ha dado y todos los prestadores dicen: “yo no se si debería pagar de SU, porque, la verdad es que a mi no me corresponde, yo vine aquí para competir”.
Construir un modelo de ganancia para todos
El servicio universal es un espacio de muchas esperanzas y también un espacio de tensión, de lucha y de conflicto. ¿Dónde estamos? Estamos en una circunstancia diferente, está cambiando, en donde en muchos países se cuestiona la validez social y política de las privatizaciones y capitalizaciones de los 90, no es un tema poco común.
Este sector debe demostrar, nosotros debemos demostrar, que podemos ofrecer el triple win (ganar-ganar-ganar), un win para la sociedad que lo recibe, un win para el gobierno que lo impulsa a este sector y un win para las empresas que brindan el SU. El SU es la herramienta más obvia que podemos utilizar para revigorizar la legitimidad del sector ante la sociedad.
Un esquema institucional transparente y ágil
La institucionalidad es muy importante porque los montos en juego y los propósitos del SU son tales que hacen que el SU no pueda ser administrado solamente por el regulador, ni por la autoridad política de ese regulador, ni por los prestadores solos, ni por los representantes sociales solos. Ninguno de ellos solos puede hacer algo y estar tranquilos frente a la opinión pública, pero más, tampoco dos de ellos. Cualquier mezcla no funciona, con tres excluyendo a uno también la mesa tiene problemas para estar estabilizada. Si todos estos actores no están el manejo del esquema va a generar suspicacia.
El cuerpo institucional que administre y aplique estos fondos tenga o busque tener en el tiempo las siguientes características:
- Ser plural y representativo de los actores sociales que puedan requerir este servicio, ya sea a nivel de consumidores o de comunidades o de responsables políticos. Con la participación de dos o tres representantes de los prestadores de comunicaciones para que se vigilen mutuamente entre si y a su vez entre todos vigilen al Estado, mientras más ojos hay, mejor control.
- Contar con un esquema institucional abierto, transparente, donde no haya nada que se pueda ser ocultar, todos intervienen, no sólo para controlar en la visión negativa, todo bajo control en la sociedad de vigilancia, sino en la visión positiva.
Es mucho más fácil que el SU rinda frutos, que tengan sabor a miel para la comunidad civil si todas estas inteligencias están juntas, porque todas ellas tienen algo que decir. Esto puede ser muy bonito si lo armamos bonito, pero como decían mis abuelas “billetera mata galán”. ¿Quién debe tener los fondos?, el Ministerio de Economía, el Secretario de Hacienda, alguna cuenta pública, no, ninguna, porque siempre hay urgencias, siempre pasa algo en donde justo hoy andaba débil de caja para unas carreteras, etc.
Lo ideal sería un fideicomiso nacional o internacional aún más distante de ser posible con cadenas jurídicas y con grilletes que le impidan a esos fondos irse de farra a algunas otras fiestitas del poder, que están destinado a esto, a la fiesta de las telecomunicaciones en la inclusión social.
No exagero. Si no hacemos las cosas con este criterio (no necesariamente de esta manera, solo estoy dando ideas), con este criterio de pluralismo, de intuición, de apertura nos va a ir muy mal. Todos sabemos que se ha aumentado la brecha de la pobreza en muchos países de América Latina. Hemos avanzado en crecimiento económico, pero no en reducción de las desigualdades. Si lo que está destinado para reducir esas desigualdades es administrado de una manera tal que genere la posibilidad de sospechar ya andamos mal y si la sospecha es fundada no estamos suicidando.
De verdad tenemos que hacer algo, porque la sociedad tiene derecho a participar, porque le importan, porque los fondos provienen de ella que es la que paga los servicios. Los prestadores también lo pagan, intermedian en este tema. Es plata que pueden destinar para sus propios objetivos. Lo ganaron de buena ley.
Tenemos que hacer algo. Primer punto, un esquema institucional transparente y ágil con capacidad de decisión. Muchas cabezas para tomar una decisión, pero no demoren un año y medio, porque la tecnología ya pasó, hay que estar en el filo de la tecnología no sólo cuando uno quiere brindar servicio a los clientes.
Un objetivo ampliado
La concepción de acceso y servicio universal data de una década y media, dos décadas como mínimo, implementada por varios países, y es lógico todo empezó así. Aún Al Gore cuando empezó a hablar hablaba de las autopistas de la información y punto. Se suponía que automáticamente la gente con la autopista sea algo inteligente. Hoy en día no es tan así. No hemos pasado solamente, como decía Nicolás Negroponte, de átomos a bits, sino que hemos pasado de la conectividad como meta a la inclusión digital como meta. No luchar contra la brecha digital no se lucha contra la negativo. Se lucha por lo positivo.
“Hemos pasado de la sociedad post industrial a la sociedad del conocimiento y de la información, o sea los fierros no bastan, si importa es una persona sensibilizada, entrenada a hacer cosas nuevas, porque tiene nuevas herramientas, una cosa especializada”
El objetivo ampliado tiene que ver con estas nuevas inclusiones en el órgano de administración, porque en los responsables públicos obviamente están los responsables del ministerio del ramo y el ente regulador.
Es fundamental llegar con servicios de telesalud a lugares donde la vida depende de ellos, donde no hay diagnóstico, todos ustedes lo saben. Educación, interior, por el tema tanto de la seguridad como el tema de el gobierno electrónico en los municipios, la gente de trabajo. Implementar pequeñas y microempresas para personas que no tienen ninguna posibilidad de acceder a un trabajo industrial o de servicios y que tiene que encontrar la manera de desarrollar nuevos emprendimientos agropecuarios. Tenemos que incluir a toda esta gente.
Qué pasa si no lo hacemos. Doy el caso de la Argentina. Había una oficina sobre el manejo de software y nadie se ocupaba de nada, sólo reunirnos nos llevaba tres meses. Licitaciones hechas que no servían para nada. La provincia de Buenos Aires, que es un gigante de casi 500.000 kilómetros cuadrados licitó a una empresa de datos en los tempranos 93 y 94. Se hizo la licitación, se instalaron las cosas. No se después, pero durante fácilmente dos años los técnicos de las empresas que habían provisto los servicio enviaban mensajes falsos, la operaron en falso. No fueron miles de dólares, fueron algunos millones. Una red al lado donde desembocaban de ese lugar había dispensarios, hospitales, escuelas etc., que jamás recibieron nada ... un disparate atómico.
Coordinación interestatal
Si expusieran juntos todos los montos destinados a informática y comunicaciones dentro del Estado y los administráramos no de manera centralizada, pero de manera organizada, creo que con el ahorro generado por la no duplicación de gastos se financiaría toda la inversión necesaria para pegar el salto al gobierno electrónico, digitalizar toda la base de datos y generar toda la base de datos.
El sector salud no tiene por qué saber de esto, no es responsabilidad de salud. Los que tienen que decir algo están dentro de los gobiernos, es necesario unificar las decisiones, no se tira margaritas a los chanchos, no se tira la comida habiendo pobres al lado que podrían comer. Se están mal utilizando los recursos técnicos y económicos del Estado, simplemente por falta de cooperación intergubernamental. Este es nuestro rol como sector.
Tenemos que trabajar con los líderes y las ONG, que son las que le van a dar sentido, ¿por qué? porque si se pone un teléfono en algún lugar, una población alguien lo tiene que adoptar. Ese equipamiento lo tiene que administrar, encontrarle su mejor uso social. Tiene que intentar llevarlo a la autosostenibilidad . No queremos entregar a la comunidad tecnología huérfana, equipitos sin apellido, alguien que se haga cargo, la tecnología sino es simplemente un monto de kilos con potencial derrumbre.
Una visión integrada
El otro tema es una visión integrada, porque en algún momento en los 90 se habla casi exclusivamente del mercado, con mucha fuerza del mercado y el mercado lo iba a hacer todo.
En el 2000 se ha cuestionado bastante que el mercado no ha resuelto la necesidad de aquellos que no pueden acceder al mercado por falta de capacidad económica y porque ya empiezan a sufrir hoy la brecha digital, porque vienen sufriendo las otra brechas desde hace 500 años (hambre, falta de educación, salud, etc.).
Yo no se cuál es la ideología de cada uno de ustedes, les propongo ser redistribucionistas, decimonónicos y competidores acerados en mercados abiertos.
Las dos cosas a la vez, porque es completamente falsa la antinomia SU vs mercado. Será criminal poner un solo centavo a donde el mercado puede llegar, porque acá los objetivos de su no se consiguen todo el mañana tiene un plazo.
En la frontera en que se que la regulación no está funcionando bien, que es problema de los reguladores, si no le hemos empujado vamos a darle plata (sería una estupidez) sacarle plata a aquellos que tienen que podrán pagar estos servicios para nosotros ir más lejos.
La obligación del regulador es abrir el marco jurídico para permitirlo, porque muchas veces nuestras propias reglas impiden lo que nosotros deseamos. Discutíamos hace unos meses en CITEL el problema de gente que dice que quiere instalar en una comunidad rural para dar telefonía, es que no se puede, tiene que cumplir estas obligaciones, el marco jurídico hoy en día impide que aquel que tiene ganas de ir a hacer aquello que esperaría recibir ... a este señor, que tendría que aplaudir y darle una medalla ... no lo puedo ayudar!!
Si dividimos claramente las zonas de mercado de las zonas de no mercado vamos a encontrar la mejor manera de que el servicio universal no genere distorsiones entre los prestadores ese es uno de los temas importantísimos. Todo el mundo dice sí intervención para redistribución, pero por neutralidad competitiva. Porque vamos a tener una zona de mercado donde la regulación la empuje y donde el estado cobra los montos para el servicio universal una zona de una mercado incipiente o potencial, es decir, bajísima teledensidad, bajo nivel de servicios donde a los prestadores que vayan allí sean grandes, sean chiquitos, incumbentes, no incumbentes uno dice: muy bien! Porque esos ciudadanos tienen comunicación pero es de segunda o de tercera, no son ausentes son marginales, tienen muy poco casi nada ancho de banda, al que vaya a prestar servicio allí, bien, yo te subsidio, pero quizás te quito algunas cargas y donde no hay ninguna posibilidad de que vaya nadie en los próximos 10 años, ahí sí sacamos todos nuestros fondos.
En el sector empresario la regulación tiene metas claras: donde puede haber un potencial de negocio es competencia pura y en algunos casos impulsada, favorecida. El dinero que de verdad se saca de ese mercado va a aquellos que no tienen ninguna posibilidad de ir adelante.
Esto significa que los reguladores debemos dilapidar la plata del servicio universal, la plata de los pobres, decíamos recién un primer caso, la otra es adecuar a costes la estructura de precios al público y de costos de interconexión, porque sino el que no se haya echo un rebalanceo tarifario significa que hay unos subsidios cruzados muy raros por ahí, que pueden terminar tirando por la borda todos nuestros objetivos de servicio universal, o sea tenemos que eliminar los subsidios cruzados, tenemos que tener costos racionales, tenemos que adecuar la estructura de precios al público a los costos verdaderos.
Un conflicto se da cuando el operador rural tiene estructuralmente derechos inferiores al que tienen los demás prestadores porque si le va mal lo tenemos que ir subsidiando siempre, pero si le llega a ir bien apenas saca la cabeza del agua se quedó allí, le impedimos salir, tiene que estar todo el día con el agua hasta la boca, le permitimos nacer pero no crecer y la idea del servicio universal no es la de encapsular un área no es la de marginar un área sino todo lo contrario, que a través de esa primera ayuda pueda ser incluido en el mercado lo antes posible para así liberar fondos para cubrir otras necesidades, o sea una tarea permanente de la política y de la regulación es recrear, incentivar la demanda, no trabajar solamente a través de la oferta pero para eso hay que tener reglas claras.
Un régimen universal
La ultima idea. Porque en materia de servicio universal hemos tenido diferentes mecanismos utilizados a lo largo del tiempo, sobre todo en la época de primeras y tempranas privatizaciones y capitalizaciones, se establecían obligaciones de servicio o subvenciones cruzadas de larga distancia sobre el local o tarifas por déficit de acceso entre otras cosas tarifas por déficit de acceso en EEUU y finalmente los fondos por servicio universal.
O sea que venimos de un pasado donde los prestadores tenían obligaciones diferenciales hechas a medida para cada uno y deberíamos ir paulatinamente, en la medida en la que nuestros marcos regulatorios lo permitan hacia un esquema de obligaciones idénticas para todos los prestadores al menos de cara al futuro porque las pautas individuales por prestador generan problemas, no sé si coincidirán conmigo los que son originarios de esos países pero el avance de Perú y México se han visto algo afectado por el incumplimiento de los objetivos impuestos a los operadores, como son particulares como que se van negociando de a uno no tienen la relevancia que deberían tener.
Además uno establece objetivos por prestador, lo establece desde el órgano regulador y en un momento dado de la realidad, qué pasa con esos objetivos se cumplen o no se cumplen, para saber eso podemos tomar un modelo paralelo, en Perú cuando se va a hacer una licitación se asigna un monto teóricamente disponible para esa licitación, si uno suma todas las licitaciones hechas ve que más o menos el monto usado ha sido del 50% del monto disponible o sea que para proyectos específicos y chiquitos cuando el revolvedor se puso a calcular la potencia del mercado permitió abaratar un 50% . Por lo cual en un tema diferente pero parecido ya nos damos cuanta que cuando el regulador se quiere hacer al gran planificador le pasa lo que le pasó a Bill Gates en Motorola con Iridium, había variables que no calcularon Iridium se transformó en chatarra espacial, entonces es mucho más interesante tener esquemas flexibles y no individuales, mucho más universal, además de que el traje a medida en telecomunicaciones no huele muy bien una red universal es mucho más transparente, huele mejor, desde el punto de vista administrativo nos vamos a dar cuenta de que la eficacia en la utilización de los fondos va a ser mucho más alto utilizando fondos y aplicándolos directamente que con estos grandes acuerdos en donde muchas cosas se enjuagan cuando hay renegociación de contratos por una y otra causa entre un prestador particular y el Gobierno.
Aun más, para seguir atacando esta idea de que el regulador y el prestador pueden decir cómo debe ser la prestación del servicio universal, así como se gasta menos plata por un mecanismo dinámico como utilizan Perú y otros países, también se ha constatado que los proyectos de servicio universal que se han iniciado tienen una tasa mucho más baja de fracasos cuando no son los que inventó el regulador o el prestador sino que fueron los que la comunidad local exigió, cuando se fue la comunidad local y se preguntó hubo un flujo de comunicación y no un: “toma mira lo que te traigo, un reglado de arriba”, es cierto, el paciente no tiene por qué saber de medicina pero es al paciente a quien hay que preguntarle donde le duele es lo mismo aquí como en otras cosas.
Conclusiones
Quiero decir que toda esta idea, si van viendo, es abrir el órgano de control abrir el concepto de servicio, transformar una cosa más universal y transparente y más equilibrada entre todos los prestadores, pero esto no es solamente generar un cambio en la manera operativa es generar un cambio en la dinámica, en vez de impulsar el servicio universal de arriba para abajo, en vez de dar hacer que el otro lo pida y lo va a valorar infinitamente más, no podemos seguir trabajando una especie de disociación entre lo técnico y lo social, porque sino vamos al fracaso en nuestras propias inversiones.
Bien, para terminar y antes de que me echen, algunas propuestas: tres ya han sido dichas, el consejo de administración rural y si el régimen jurídico no lo permite, uno siempre se puede invitar a gente que asista sin voz ni voto pero escuchándola como si tuviera voz y voto, nunca jamás es lo formal aquello que impide que la verdadera participación suceda.
Y después pasar de la idea de servicio universal que se fija en el medio al de inclusión digital como fin, aunque nosotros del sector de telecomunicaciones vemos los medios para ese fin, pero nuestro fin es la inclusión digital, no estamos ahí para proponer chatarra.
Y quisiera proponer dos ideasadicionales, una es muy sencilla que es en la medida de lo posible que se pueda hacer sin cambio de ley, intentar generar un régimen en todo lo más simplificado posible para operadores rurales, dicho de otra manera, que alguien que tiene ganas de brindar un servicio y tiene un primo ingeniero que le diga como hacerlo y tiene la platita para hacerlo, con una sola vez que se venga con su camioneta haciendo 500 km. A la capital, que no tenga que volver, lo ideal sería que no tenga que ir, porque esa es la verdadera democracia federal, sino acceden al poder público los que están a lado y no los que están lejos, en caso de que así fuera que no tenga que ir más de dos veces, lo tenemos que aplaudir y no tenemos que decirle: venga de aquí a un mes...después me trae ... etc
La otra idea, estimados miembros de Regulatel, es una idea que iría en línea con la agenda digital para América Latina y el Caribe sobre la cooperación técnica horizontal, la idea sería proponer que todo miembro de Regulatel pueda pedir a otros dos reguladores que participen y auditen su administración y diseño de objetivos del servicio universal. ¿Vieron las ciudades hermanas? Cuando se hacen ciudades hermanas hay intercambio de funcionarios, unos van para un lado otros van para el otro, se empapan de cómo se hacen las cosas adentro; las ciudades hermanas, normalmente no son Paris y Londres. Entonces cada uno de los reguladores tiene alguna experiencia entonces alguien que está por lanzar todo esto dice: a ver esto me conviene, primero porque este sabe mucho de esto y aquel del otro, adquiero estos conocimientos, me las van a dar, yo también me comprometo a devolver, esto es bilateral y recíproco nadie sale estafado con este negocio, igual es un lujo tener que enseñar como se hacen las cosas bien si a uno lo llamaran.
Cada uno de los miembros pide, tiene cooperación, tiene otros ojos, tiene interlocutores que pueden ver lo que él no puede ver porque está inmerso en su propia realidad o hasta que puede decir lo que él no puede decir, aunque quisiera decirlo, eso desde el punto de vista de la eficacia. Ustedes saben que entre empresarios se hace mucho esto, cinco empresarios que no son competidores entre si, de sectores dispersos, cuando hay crisis todos hacen de asesor de éste, además son amigos que comparten su experiencia, bueno lo mismo para la cooperación, además nosotros no somos la Unión Europea.
Vayamos generando vínculos horizontales que permitan este intercambio entre las necesidades de algunos y los excelentes ejemplos que pueden dar muchos de los países de América Latina, ninguno tiene “La experiencia infalible”, seguramente, pero en alguna cosita si se es bueno, y en eso nosotros no así que nos puede ayudar, eso a la vez genera vínculos institucionales permanentes en lo que es más importante que la lucha contra la pobreza y marginalidad en América Latina, genera un ambiente regulatorio de intercambio que es interesante y por último genera más transparencia, porque o solamente son los internos que están, sino que es muy difícil intervenir en algo que va a ser mal manejado con algún nivel de voluntariedad a administraciones amigas.
Sería una idea maravillosa de cooperación horizontal en donde se utilizan los recursos ya existentes de las administraciones y se empieza a trabajar no yendo cuando nos convoque, la UIT, a una Cumbre en Tanzania o donde sea, empezar a trabajar no por el requerimiento las agendas internacionales sino cuando nosotros necesitamos, de tener una agenda propia que refleje nuestras propias necesidades y nos entrene a estudiar todo lo que se hace afuera, pero sobre todo entrenarnos a colaborar porque los que tenemos una región parecida o conflictos parecidos, los que podemos de verdad dar el hilado fino de lo que tenemos que hacer somos nosotros.
En definitiva todos tenemos un desafío, no importa la tecnología, no queremos imponer la tecnología a la gente sino que lo que queremos es enamorarnos de la tecnología para que la transformen en alas de liberad.
(1) Se hace referencia a la presentación de Ruddy Valdivia, quién contó una anécdota de un desempleado que se ofreció “voluntariamente” a cuidar la instalación de un teléfono en un área rural y que alrededor del mismo en poco tiempo contruyó un conjunto de servicios que le daban no solo trabajo a él sino a muchos familiares y amigos.
